郝成

　　編者按/作為黨內監(jiān)督主要手段之一的中國共產黨中央巡視制度，在建立十余年之后，伴隨著中共十八大之后的反腐高潮，成為中央反腐行動的利劍。改革之后的中央巡視制度，因中紀委的高調姿態(tài)和較之以前更加透明的做法，也為社會大眾所周知。兩年來，十幾個巡視組奔赴各個省份和一些央企、事業(yè)單位，所到之處均引起當地官場的震動和群眾的熱烈響應和期許。而從目前的反腐成績單來看，雖然更多細節(jié)仍不為人知，但巡視制度所起的作用毋庸置疑。這一系列變化被專家認為是黨內監(jiān)督進一步制度化、科學化的重要標志。對于任務艱巨的反腐大業(yè)而言，這或許只是一個開始。

　　一線調查

　　解密中央巡視組

　　以發(fā)現問題，形成震懾為主要任務的中央巡視組，在完成本年度第一輪巡視并“曬賬單”后，隨即將對上海、四川、浙江等十個省區(qū)市開展常規(guī)巡視——至此，十八大以來，我國31個省、市、自治區(qū)實現巡視全覆蓋。而兩年四輪巡視中，除了地方外，另包括15個國企、事業(yè)單位、院校。

　　“哪里問題集中就巡視哪里，誰問題突出就巡視誰，巡視過后再殺個回馬槍，給黨員干部以警示，發(fā)揮更大威懾力�！�7月16日，在2014年中央第二輪巡視工作動員部署會上，中共中央政治局常委、中央紀委書記、中央巡視工作領導小組組長王岐山強調，巡視組要繼續(xù)發(fā)揮“利劍作用”。

　　利劍之下，效果卓然。不過民間、學界仍有更多期待——面對反腐壓力，巡視工作在遏制腐敗蔓延勢頭之外，更應產生反腐的長效作用。因此，其轉變、創(chuàng)新帶來的經驗，應當被充分總結并借鑒到反腐思路中去。

　　誰持利劍

　　巡視，中國自古有之，研究者認為漢武帝時就已實現制度化。歷代巡視內容主要為“考核吏治”。于文藝作品中，則被符號化為“欽差”和“尚方寶劍”。

　　當前備受關注的中央巡視工作，起始于1996年，當年中央紀委第六次全會中，決定“選派部級干部到地方和部門巡視”。2003年，中央批準成立在中紀委、中組部設立巡視組和巡視工作辦公室，并頒布了《中國共產黨黨內監(jiān)督條例(試行)》，巡視被確定為黨內監(jiān)督十項制度之一，這被認為是中央巡視工作全面展開并制度化的開始。

　　2004年，中紀委、中組部聯(lián)合發(fā)布《關于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》。同年，全國省級黨委積極響應，陸續(xù)設立了121個巡視機構。從而形成了一張從中央到地方覆蓋全黨的黨內巡視監(jiān)督網絡。時任中紀委負責人宣布將用5年時間實現對全國31個省區(qū)的巡視。

　　2007年，巡視制度被首次寫進黨章。2009年，《中國共產黨巡視工作條例(試行)》發(fā)布實施，同年這一巡視組正式更名為中央巡視組。

　　十年的制度化步伐之外，則是一連串“成績”：2006年9月，山西省委原副書記侯伍杰以受賄罪被判11年；2007年12月，天津市人民檢察院原檢察長李寶金因受賄罪和挪用公款罪一審被判處死緩；2008年4月，中共中央政治局原委員、上海市委原書記陳良宇一審被判處有期徒刑18年、青島市委書記杜世成被判處無期徒刑等腐敗大案要案，最初線索來源都與巡視工作有關。

　　歷史成績輝煌，制度漸趨完善，如果說這是對中央巡視組過去的總結，那么過去一年多時間中，一個個老虎在巡視結束后不久即被揪出，無論數量還是級別，都大大超越過去的那份“成績單”。更為明顯的是，相比于此前“五年走遍全國”的節(jié)奏，現在則變?yōu)閮赡曜弑槿珖�——本年度第二輪巡視之后，全�?1個省區(qū)將實現全覆蓋。

　　高效、出成績背后，則是一系列的轉變和創(chuàng)新。在中央黨校中共黨史教研部主任謝春濤看來，這種轉變和創(chuàng)新首先體現在巡視組自身構成上。

　　“過去，我們看到的人員是相對固定的，哪個組就巡視哪幾個省。但現在都不確定，組長是一次一授權的，去的地方也和組長的履歷毫無關聯(lián)。而且巡視組被要求只去發(fā)現問題，要盡可能在巡視過程中不發(fā)表意見，不干預地方工作�！敝x春濤認為，這種人事上的靈活化和權限上的明確化，讓巡視組更加專注于巡視工作本身。

　　“巡視組組長不是‘鐵帽子’，一次一授權。”2013年6月，王岐山在中央巡視工作動員暨培訓會議上的這一決定，隨即成為規(guī)則。在之后的巡視組組長任命中，人們發(fā)現，不僅一次一授權，并有嚴格的回避制度——被任命為組長的人，要與被巡視對象毫無交集。且一般從已離開一線崗位、但尚未年滿70歲的省部級(正職)官員中選任。

　　據中紀委信息，這些人來自中央建立的組長庫，但目前尚未有信息說明這一組長庫如何建立。

　　“從舊有的監(jiān)督力量來看，數量眾多的本單位、本地區(qū)紀檢部門，之所以受地方牽制較多，未能更好發(fā)揮同級監(jiān)督作用，也與其人員配置有關�！敝泄仓醒朦h校黨建教研部教授張希賢指出，持巡視利劍者，目前來看似乎必須是被巡視對象的“陌生人”，中央巡視組人事任命的這一特點，實則體現了一種從“自律”向“他律”轉變的監(jiān)督思路，即形成組織的、科學的“他律” ，防止巡視組權力個人化。

　　劍指何方

　　高效還來自于巡視工作的目標聚焦——相比于早年的巡視工作，十八大以來，巡視的目標更多指向“找出老虎和蒼蠅”，這意味著更強調反腐的效用。現在已經展現在公眾面前的反腐成績單也恰證實了這一點。這也正是新一屆黨中央所一再強調的。

　　也因此，中央巡視組的“一個中心”即以為黨風廉政建設為中心，四個著力點(任務)則為：一是要著力發(fā)現領導干部是否存在權錢交易、以權謀私、貪污賄賂、腐化墮落等違紀違法問題；二是要著力發(fā)現是否存在形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風等違反中央八項規(guī)定精神的問題；三是著力發(fā)現領導干部是否存在對涉及黨的理論和路線方針政策等重大政治問題公開發(fā)表反對意見、搞“上有政策、下有對策”等違反政治紀律的問題；四是著力發(fā)現是否存在買官賣官、拉票賄選、違規(guī)提拔干部等選人用人上的不正之風和腐敗問題。

　　這四個著力點，也均出現在從去年以來的三輪巡視后的反饋內容中，進一步驗證著不偏題、不跑題的巡視指向，而王岐山強調的“哪里問題集中就巡視哪里”，則被專家理解為要進一步做強專項巡視的信號——相比于常規(guī)巡視，專項巡視顯然有著更為清晰的指向和目標性。而從今年已經進行的專項巡視來看，其耗時要比普通巡視更短。

　　聯(lián)系2013年7月中央巡視工作領導小組辦公室副主任張本平在接受媒體采訪時透露的信息及《中央紀委中央組織部關于進一步加強巡視工作的意見》和《中央巡視工作2013-2017年規(guī)劃》，可以確定，未來五年，中央巡視組仍以發(fā)現問題為主要任務，那么在今年底常規(guī)巡視覆蓋全國后，專項巡視可能會更多出現。屆時目標更明確之下，巡視工作是否會出現加速度，從而帶來反腐加速度，這令公眾充滿期待。

　　目前讓公眾驚嘆的高效，被媒體總結為：用兩個月巡視，隨即反饋，繼而查處。但事實上，根據巡視工作的五步走程序，這一高效背后或許另有一番復雜。

　　“組長任命上強調沒有交集，那么被調查對象一定程度上說是陌生的，但又要在兩個月內巡視發(fā)現問題，而且還有組長責任制在督促，那只能說明前期的巡視準備工作是充分的�！睆埾Ｙt分析認為，五步程序中第一部“巡視準備”尤為重要。

　　據中紀委網站的信息，這項準備被描述為：向中央紀委監(jiān)察部機關和中央組織部、審計署、國家信訪局等了解被巡視地區(qū)、單位黨組織領導班子及其成員的有關情況，研究制定巡視工作方案，向被巡視地區(qū)、單位印發(fā)巡視通知等。

　　此外，張希賢分析，從前面三輪巡視觀察，其中不少問題為經濟問題，這可能還需要巡視組在人員配備上保障專業(yè)化，以便更為高效地從線索中確定問題所在。

　　工作程序的第二步，則是巡視了解。即向被巡視地區(qū)、單位通報巡視目的和任務，公布巡視組監(jiān)督的范圍、工作安排和聯(lián)系方式，通過各種渠道了解被巡視地區(qū)、單位存在的問題。

　　這是最為核心的內容，也或許是最艱難的部分。早年，原中央紀委、中央組織部第二巡視組組長祁培文曾向外界透露，有一次他在某省巡視，有人給他寫信，第一句話就是“這個地方沒你做的事，玩一玩回去吧！你要是不回去，沒有好下場！”

　　這種極端的情形似乎沒有出現在去年以來的巡視工作中，但河南省一些基層官員到中央巡視組駐地周邊“截訪”的行為，亦被專家認為是其背后一種守護地方共同利益的反映。網友則直呼此舉有公然對抗中央嫌疑，建議延長巡視組在河南巡視了解的時間。

　　何以震懾

　　作為去年第一輪巡視對象，江西的官員曾坦誠盼巡視組早點返京，不過，巡視結束后兩個月，江西省人大常委會副主任、省總工會主席陳安眾，江西省副省長姚木根、江西省委常委趙智勇相繼落馬。

　　應“巡”落馬的例子出現在絕大多數被巡視對象地，以2013年兩輪巡視的11個地區(qū)為例，除了吉林外，每個地區(qū)均有大老虎被查。且有的目前已經被判刑。應“巡”落馬，是公眾對中央巡視工作成效最為直觀的感受。

　　在中紀委圖示中，第二步的“巡視了解”程序中，則形象地列舉了9種工作方法：(一)聽取被巡視地區(qū)、單位黨委(黨組)的工作匯報和有關部門的專題匯報；(二)根據工作需要列席被巡視地區(qū)、單位的有關會議，列席被巡視黨組織領導班子的民主生活會和述職述廉會；(三)受理反映被巡視黨組織領導班子及其成員問題的來信、來電、來訪等；(四)召開聽取意見座談會；(五)與被巡視黨組織領導班子成員和其他干部群眾個別談話；(六)調閱、復制有關文件、檔案、會議記錄等資料；(七)對被巡視黨組織領導班子及其成員進行民主測評、問卷調查；(八)以適當方式對被巡視地區(qū)、單位的下屬單位或者部門進行走訪調研；(九)對專業(yè)性較強或者特別重要問題的了解，可以商請有關職能部門或者專業(yè)機構予以協(xié)助。

　　細解這九種工作方法，不難發(fā)現，除了公開、覆蓋面廣的特點外，更有強調證據和專業(yè)化的特點，這從某種程度上解釋了巡查之后為何在兩三個月內即有官員落馬——巡視組雖然重在發(fā)現問題，但注重證據的工作方式，讓問題在被轉交有關部門后，能夠保證迅速被查處。

　　第二步程序中還要求巡視組在巡視期間，發(fā)現領導干部涉嫌嚴重違紀違法等問題，及時向中央巡視工作領導小組報告。證據、效率，或許正是應“巡”落馬現象出現的重要原因。

　　程序中第三步巡視匯報，則指巡視了解結束后，巡視組要向中央巡視工作領導小組報告巡視情況，主要反映巡視發(fā)現的問題、提出意見建議。

　　程序第四步的巡視反饋，則要求巡視組向被巡視地區(qū)、單位反饋巡視發(fā)現的問題，提出整改的意見建議。且要求反饋工作應體現從嚴治黨的精神，嚴肅認真，形成震懾。

　　“何以震懾？就是把反饋情況公布出來，經媒體報道后，社會都知道了，那你改不改？怎么改？全社會都在盯著呢，這，不僅是震懾，更是一種監(jiān)督。相應的追責除了具體的人之外，一些具有普遍性的問題，黨委、紀委是要擔責的�！睆埾Ｙt稱。

　　程序的最后一步則為移交督辦：即巡視組對中央巡視工作領導小組決定的事項，依據干部管理權限和歸口管理、各司其職的原則，分別移交中紀委、中組部有關部門或中央有關職能部門處理并及時督辦。對被巡視地區(qū)、單位的整改情況，以適當方式開展監(jiān)督檢查。

　　目前來看，去年被巡視地區(qū)均已發(fā)布相應整改進展情況，有分析認為， 這或許還要等“殺個回馬槍”來驗證這些發(fā)布信息的真?zhèn)巍?/P>

　　“總體而言，是一種科學的方法和良性的循環(huán)，前期有人員上的保障，有充分的準備，有明確的目標，巡視中公開接收公眾反映問題，結束后按照情況，一部分移交黨紀國法處置，一部分公布給社會，要求被巡視對象整改，從而保證了群眾的參與度，也促成了社會監(jiān)督的形成�！睆埾Ｙt稱，考慮到目前的巡視制度和方法仍在創(chuàng)新過程及實踐中，相信今后這一黨內監(jiān)督制度還會有更佳表現。

　　對于巡視工作，作為領導小組組長的王岐山，則在持續(xù)強調目標和決心的同時，也不斷強調著創(chuàng)新，顯然，這一制度還將有改進和升級。